稼轩分享｜关于行政公益诉讼制度的几点思考
稼轩律师 | 政府法律服务专业委员会 牛红霞
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行政公益诉讼制度是一种新型的诉讼形式，在西方法治国家发展的已经相当成熟，尤其是在美国行政公益诉讼已经是美国司法审查制度的重要组成部分。随着我国市场经济的发展，对现有资源过度的开发、滥用导致公民基本权益受到不同程度的侵害，建立行政公益诉讼制度也就迫在眉睫。
我国于2017年6月27日经中华人民共和国第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过并修订《中华人民共和国行政诉讼法》，该法第二十五条增加一款，作为第四款:"人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。"该修改标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。
我国建立行政公益诉讼制度的目的是为了维护社会公共利益的需要，督促行政机关依法履行法定职责。但是在实践中不难发现，由于对行政公益诉讼案件范围规定的过于笼统导致人民法院、人民检察院及行政机关对案件范围理解上存在分歧。鉴于此，笔者对于行政公益诉讼制度有如下几点思考：
一、行政公益诉讼案件的范围
根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”该条款列举了人民检察院提起行政公益诉讼的范围，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地适用权出让四个领域，同时，在行政公益诉讼案件范围的规定上有一个“等”作为兜底条款，确立了开放式的案件范围。但是对于本概念中“等”应做等内还是等外解释并未明确规定，导致学界、检法两院及行政机关对此也有不同的认识。
我国的行政公益诉讼制度还处于探索阶段，还未形成成熟的制度，上述规定中的四个领域是无法涵盖所有公共权益的，且在现实中还存在大量其他侵害公共利益的行为，故对于行政公益诉讼案件范围上即不宜严格拘泥于上述四个领域，也不易做无限制的扩大解释，应根据司法实践谨慎综合评判是否侵害社会公益。
二、行政公益诉讼存在的问题
（一）行政公益诉讼缺少诉前沟通程序
我国建立行政公益诉讼制度的主要目的是为了保护国家利益或社会公共利益。按照《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第三条的规定：“人民检察院结合执法办案工作，可以向涉案单位、有关主管机关或者其他有关单位提出检察建议。”人民检察院在履行职责的过程中发现行政机关未依法履职可能会给国家利益或社会公共利益造成侵害的，其均有权向行政机关发送《检察建议书》。该规定只是赋予人民检察院有向行政机关提出检察建议的权利，但对于其向行政机关提出检察建议前应做的当面沟通并未严格规定，这就导致人民检察院基于某个案件提出检察建议的单位过于单一，尤其是涉及特殊行业时，导致国家利益或公共利益受到侵害未能依法履职的可能是多个行政机关时，单独向某一个行政机关提出检察建议并不能很好的解决问题，这时就需要人民检察院在提出检察建议前，应尽可能与行政机关沟通，做好相应的调查取证工作，同时向多个行政机关提出检察建议，督促各机关协作配合，高效快速的解决问题。
（二）检察建议内容过于笼统，实操性差
人民检察院在向行政机关提出检察建议时，应认真研究涉案行政机关的行政职权和范围，尤其是对于涉及行政执法权的建议不仅要依据法律法规，还应通过调查确定行政机关的执法权限，对行政机关提出的检察建议要具有针对性和操作性，不应简单笼统的提出检察建议，导致被建议机关无法执行，被侵害的国家利益或社会公共利益无法得到有效的保护，也就失去了提出检察建议的意义和目的。
三、目前我国行政公益诉讼的现状
我国目前行政公益诉讼的案件已高达1738件，从地域分布来看主要集中在吉林省、湖北省、贵州省，分别占比13.98%、10.93%、8.98%。其中吉林省的案件量最多，达到243件。被诉的行政主体涉及的类型也比较多，国土资源局、住房和城乡建设局、镇人民政府、农牧局、水利局、林业局等等。
从裁判结果来看，全部/部分支持的有1193件，占比为82.85%；撤回起诉的有86件，占比为5.97%；其他的有68件，占比为4.72%。这直接反映了行政公益诉讼的审理趋势，也是就说，一旦进入诉讼阶段，人民检察院的诉请基本上都会得到支持，即使行政机关在审理中依法履职，撤回起诉的案件也仅占5.97%。一审案件审理结果具体占比情况，如下图：
上述审理结果不仅反映了我国行政公益诉讼裁判趋势，同时，也为行政机关如何应对检察建议提供了依据。这就要求行政机关应正视并重视检察建议。收到检察建议书后，应积极与检察机关沟通，争取在检察建议事项的处理及依法履职的广度及深度上达成一致，依法履职，有效制止侵害国家利益或公共利益的行为，保护国家利益或公共利益免受侵害。
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